Dossier Camera deputati Articolo 15 DL 135-09

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Articolo 15
(Adeguamento alla disciplina comunitaria in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica)

1. All'articolo 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1, terzo periodo, dopo le parole: «in materia di distribuzione del gas naturale», sono inserite le seguenti: «, le disposizioni del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e della legge 23 agosto 2004, n. 239, in materia di distribuzione di energia elettrica, le disposizioni della legge 2 aprile 1968, n. 475, relativamente alla gestione delle farmacie comunali nonche´ quelle del decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, relativamente alla disciplina del trasporto ferroviario regionale.».

«a-bis) al comma 1, quarto periodo, dopo le parole: "sono determinati" sono inserite le seguenti: ", entro il 31 dicembre 2012,"»;

b) i commi 2, 3 e 4 sono sostituiti dai seguenti:

«2. Il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria:

a) a favore di imprenditori o di societa` in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato che istituisce la Comunita` europea e dei princ?`pi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei princìpi di economicita`, efficacia, imparzialita`, trasparenza, adeguata pubblicita`, non discriminazione, parita` di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalita`;

b) a societa` a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio avvenga mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei princ?`pi di cui alla lettera a), le quali abbiano ad oggetto, al tempo stesso, la qualita` di socio e l'attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40 per cento.

3. In deroga alle modalita` di affidamento ordinario di cui al comma 2, per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l'affidamento puo` avvenire a favore di societa` a capitale interamente pubblico, partecipata dall'ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la gestione cosiddetta "in house" e, comunque, nel rispetto dei princ?`pi della disciplina comunitaria in materia di controllo analogo sulla societa` e di prevalenza dell'attivita` svolta dalla stessa con l'ente o gli enti pubblici che la controllano.

4. Nei casi di cui al comma 3, l'ente affidante deve dare adeguata pubblicita` alla scelta, motivandola in base ad un'analisi del mercato e contestualmente trasmettere una relazione contenente gli esiti della predetta verifica all'Autorita` garante della concorrenza e del mercato per l'espressione di un parere preventivo, da rendere entro sessanta giorni dalla ricezione della predetta relazione. Decorso il termine, il parere, se non reso, si intende espresso in senso favorevole.»;

c) dopo il comma 4, e` inserito il seguente:

«4-bis. I regolamenti di cui al comma 10 definiscono le soglie oltre le quali gli affidamenti di servizi pubblici locali assumono rilevanza ai fini dell'espressione del parere di cui al comma 4.»;

d) i commi 8 e 9 sono sostituiti dai seguenti:

«8. Il regime transitorio degli affidamenti non conformi a quanto stabilito ai commi 2 e 3 e` il seguente:

a) le gestioni in essere alla data del 22 agosto 2008 affidate conformemente ai principi comunitari in materia di cosiddetta "in house" cessano, improrogabilmente e senza necessita` di deliberazione da parte dell'ente affidante, alla data del 31 dicembre 2011. Esse cessano alla scadenza prevista dal contratto di servizio a condizione che entro il 31 dicembre 2011 le amministrazioni cedano almeno il 40 per cento del capitale attraverso le modalita` di cui alla lettera b) del comma 2;

b) le gestioni affidate direttamente a societa` a partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) del comma 2, le quali non abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualita` di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio, cessano, improrogabilmente e senza necessita` di apposita deliberazione dell'ente affidante, alla data del 31 dicembre 2011;

c) le gestioni affidate direttamente a societa` a partecipazione mista pubblica e privata, qualora la selezione del socio sia avvenuta mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) del comma 2, le quali abbiano avuto ad oggetto, al tempo stesso, la qualita` di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio;

d) gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1º ottobre 2003 a societa` a partecipazione pubblica gia` quotate in borsa a tale data e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio, a condizione che la partecipazione pubblica, si riduca anche progressivamente, attraverso procedure ad evidenza pubblica ovvero forme di collocamento privato presso investitori qualificati e operatori industriali, ad una quota non superiore al 40 per cento entro il 30 giugno 2013 e non superiore al 30 per cento entro il 31 dicembre 2015; ove siffatte condizioni non si verifichino, gli affidamenti cessano improrogabilmente e senza necessita` di apposita deliberazione dell'ente affidante, rispettivamente, alla data del 30 giugno 2013 o del 31 dicembre 2015»

e) le gestioni affidate che non rientrano nei casi di cui alle lettere da a) a d) cessano comunque entro e non oltre la data del 31 dicembre 2010, senza necessita` di apposita deliberazione dell'ente affidante.

9. Le societa`, le loro controllate, controllanti e controllate da una medesima controllante, anche non appartenenti a Stati membri dell'Unione europea, che, in Italia o all'estero, gestiscono di fatto o per disposizioni di legge, di atto amministrativo o per contratto servizi pubblici locali in virtu` di affidamento diretto, di una procedura non ad evidenza pubblica ovvero ai sensi del comma 2, lettera b), nonche´ i soggetti cui e` affidata la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali degli enti locali, qualora separata dall'attivita` di erogazione dei servizi, non possono acquisire la gestione di servizi ulteriori ovvero in ambiti territoriali diversi, ne´ svolgere servizi o attivita` per altri enti pubblici o privati, ne´ direttamente, ne´ tramite loro controllanti o altre societa` che siano da essi controllate o partecipate, ne´ partecipando a gare. Il divieto di cui al primo periodo opera per tutta la durata della gestione e non si applica alle societa` quotate in mercati regolamentati e al socio selezionato ai sensi della lettera b) del comma 2. I soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali possono comunque concorrere su tutto il territorio nazionale alla prima gara successiva alla cessazione del servizio, svolta mediante procedura competitiva ad evidenza pubblica, avente ad oggetto i servizi da essa forniti.»;

e) al comma 10, nell'alinea, le parole: «centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto» sono sostituite dalle seguenti: «il 31 dicembre 2009»;

f) al comma 10, alla lettera a) la parola: «diretti» e` sostituita dalle seguenti: «cosiddetti in house» e dopo le parole: «patto di stabilita` interno» sono inserite le seguenti: «, tenendo conto delle scadenze fissate al comma 8,»;

g) al comma 10, la lettera e) e` abrogata.

1-bis. Ai fini dell'applicazione dell'articolo 23-bis, comma 8, lettera e), del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come sostituito dal comma 1 del presente articolo, nelle regioni a Statuto speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano sono fatti salvi, nel rispetto delle attribuzioni previste dagli statuti delle predette regioni e province autonome e dalle relative norme di attuazione, i contratti di servizio in materia di trasporto pubblico locale su gomma di cui all'articolo 61 della legge 23 luglio 2009, n. 99, in atto alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto

1-ter. Tutte le forme di affidamento della gestione del servizio idrico integrato di cui all'articolo 23-bis del citato decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, devono avvenire nel rispetto dei princ?`pi di autonomia gestionale del soggetto gestore e di piena ed esclusiva proprieta` pubblica delle risorse idriche, il cui governo spetta esclusivamente alle istituzioni pubbliche, in particolare in ordine alla qualita` e prezzo del servizio, in conformita` a quanto previsto dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, garantendo il diritto alla universalita` ed accessibilita` del servizio»;

2. All'articolo 9-bis, comma 6, del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, il quarto periodo e` soppresso.

2-bis. All'articolo 195, comma 2, lettera e), secondo periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, le parole: "diciotto mesi" sono sostituite dalle seguenti: "due anni".

2-ter. All'articolo 6, comma 1, lettera p), del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36, le parole: "31 dicembre 2009" sono sostituite dalle seguenti: "31 dicembre 2010".

2-quater. All'articolo 8-sexies, comma 2, terzo periodo, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 13, la parola: "centoventi" e` sostituita dalla seguente: "duecentodieci".

L'articolo 15 concerne l'affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica evidenzia l'intendimento di operare l'adeguamento alla disciplina comunitaria dell'attuale regolamentazione. In sintesi, la nuova disciplina:

§      esclude, oltre alla distribuzione del gas come previsto dalla normativa previgente, anche la distribuzione di energia elettrica, il trasporto ferroviario regionale e la gestione delle farmacie comunali dalla disciplina di carattere generale sull'affidamento dei servizi pubblici locali di carattere economico;

§      aggiunge, alla fattispecie di conferimento in favore di imprenditori e società in qualunque forma costituiti, l'ulteriore fattispecie di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali a società "miste", purché il socio privato venga selezionato attraverso gare cosiddette "a doppio oggetto" (sulla persona e sull'attività), con l'ulteriore condizione che il socio partecipi con non meno del 40 per cento;

§      introduce un silenzio assenso (che scatta decorsi sessanta giorni) sul parere che l'Antitrust già oggi è chiamato a dare sulle ipotesi "straordinarie" di affidamento "in house" (vale a dire senza gara);

§      detta direttamente il regime transitorio degli affidamenti non conformi, sopprimendo la previgente previsione che lo affidava ad un emanando regolamento governativo. La disciplina transitoria prevede tre diverse scadenze per gli affidamenti "difformi" (gli affidamenti "in house" cessano il 31 dicembre 2011 ovvero alla scadenza del contratto se, a quella data, gli enti affidanti cedono ai privati il 40% della proprietà; gli affidamenti a società quotate cessano alla scadenza del contratto se la quota pubblica scende, anche progressivamente, sotto il 40% entro il 30 giugno 2013 e sotto il 30% entro il 31 dicembre 2015, altrimenti cessano il 30 giugno 2013 o il 31 dicembre 2015; in tutti gli altri casi la scadenza è al 31 dicembre 2010) mentre conserva le scadenze naturali per gli affidamenti già conformi;

§      stabilisce il principio della piena ed esclusiva proprietà pubblica delle risorse idriche.

L'articolo si compone di 7 commi, di cui 5 inseriti nel corso dell'esame del Senato.

L'ampio contenuto del comma 1 modifica in più parti l'articolo 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.

Può essere preliminarmente osservato che resta inalterata quella parte del testo dell'art. 23-bis che circoscrive il quadro di riferimento costituzionale, incluso il riferimento al "diritto di tutti gli utenti alla universalità ed accessibilità dei servizi pubblici locali ed al livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione, assicurando un adeguato livello di tutela degli utenti, secondo i principi di sussidiarietà, proporzionalità e leale cooperazione".

A parte i profili di competenza statale che giustificano gli interventi di una legge di tale rango per i servizi locali di rilevanza economica, la materia dei servizi locali è stata riferita alla competenza legislativa residuale delle regioni (Corte costituzionale, sent. 272/2004, 29/2006, 246/2009).

La lettera a) modifica il comma 1, terzo periodo, dell'art. 23-bis citato, facendo salve (e quindi escludendo dalla disciplina di carattere generale dello stesso art. 23-bis) le disposizioni in materia di distribuzione di energia elettrica e di disciplina del trasporto ferroviario regionale, rispettivamente regolate dal decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 e dalla legge 23 agosto 2004, n. 239 (per il settore dell'energia elettrica) e dal decreto legislativo 19 novembre 1997 n. 422 (per il trasporto pubblico).

Una modifica introdotta nel corso dell'esame del Senato fa salva anche la disciplina della gestione delle farmacie comunali, regolata dalla legge 2 aprile 1968, n. 475.

Resta invariata la già disposta esclusione del settore della distribuzione del gas naturale operata dalla legge 23 luglio 2009, n. 99 (art. 30, comma 26). Con tale disposizione si era anche provveduto a modificare la disciplina di individuazione degli ambiti territoriali minimi per lo svolgimento delle gare per l'affidamento del servizio di distribuzione del gas, in precedenza regolate dall'art. 46-bis del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (conv. legge 29 novembre 2007, n. 222), affidata, senza la previsione di un termine, al Ministro per lo sviluppo economico, di concerto con il Ministro dei rapporti con le regioni e previo parere della Conferenza unificata e dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas. Con un emendamento approvato dal Senato, è stato introdotto un termine, al 31 dicembre 2012, entro il quale dovranno essere stabiliti detti ambiti territoriali.

La lettera b) sostituisce i commi 2, 3 e 4 dell'art. 23-bis.

Il comma 2, nel testo novellato, aggiunge una seconda modalità "ordinaria" per il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali, oltre a quella della gara tra più imprenditori e società. Si tratta della possibilità di affidare a società "miste" (vale a dire a partecipazione pubblica e privata), purché :

§ la selezione del socio privato avvenga mediante gara, agli stessi principi già invocati per la le gare tra società non miste[49]; tali gare devono essere "a doppio oggetto", vale a dire comprendenti:

-       la qualità di socio;

-       l'attribuzione di specifici (come previsto da una modifica introdotta dal Senato) compiti operativi connessi alla gestione del servizio;

§ al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40 per cento.

Il comunicato del Consiglio dei Ministri del 9 settembre 2009 evidenzia come tale previsione sia in linea con la Comunicazione interpretativa della Commissione europea del 5 febbraio 2008[50] sull'applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni ai partenariati pubblico-privato istituzionalizzati (PPPI).

Il comma 3 novellato concerne la disciplina del conferimento in deroga (c.d. "in house").

Le modifiche apportate alla disciplina vigente sono le seguenti:

§      previsione per cui l'affidamento "in house" è possibile per le situazioni particolarmente caratterizzate, tra l‘altro, dall'essere situazioni "eccezionali";

§      previsione per cui l'affidamento "in house" è possibile solo a favore di società totalmente partecipate dall'ente locale;

§      previsione per cui dette società devono avere i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la gestione "in house";

§      previsione per cui siano comunque rispettati i principi della disciplina comunitaria in materia di controllo analogo sulla società e di prevalenza dell'attività svolta dalla stessa con l'ente o gli enti pubblici che la controllano.

L'ultimo riferimento (al "controllo analogo" ed alla "prevalenza dell'attività svolta dalla società con l'ente o gli enti pubblici che la controllano") evoca le condizioni alle quali una ormai copiosa giurisprudenza comunitaria, seguita da una pure ampia giurisprudenza nazionale, sottopone la possibilità di affidare direttamente ("in house") i servizi locali, senza procedere a gara.

Di recente, la Corte di giustizia CE, Sez. III, sentenza 10 settembre 2009 n. C-573/07 ha affermato: "L'applicazione delle regole enunciate agli artt. 12 CE, 43 CE e 49 CE, nonché dei principi generali di cui esse costituiscono la specifica espressione, è tuttavia esclusa qualora, al contempo, l'ente locale che costituisce l'amministrazione aggiudicatrice eserciti sull'ente aggiudicatario un controllo analogo a quello che esso esercita sui propri servizi e detto ente realizzi la parte più importante della sua attività con l'autorità o le autorità che lo controllano."

Sui criteri intepretativi delle due condizioni, cfr., di recente, nel diritto interno, Consiglio di Stato, Sentenza n. 5082/2009.

Il comma 4 novellato, introduce, nel procedimento che conduce all'affidamento in house, l'istituto del silenzio-assenso (che scatta in sessanta giorni) in relazione al parere che l'Autorità garante della concorrenza e del mercato era già chiamata a dare sulle ipotesi "straordinarie" di affidamento "in house".

La formulazione ("decorso il termine, il parere, se non reso, si intende espresso in senso favorevole") non sembra prevedere l'interruzione del decorso dei sessanta giorni in caso di attività interlocutoria, come, ad esempio, un'eventuale richiesta di chiarimenti da parte dell'Autorità in caso di domande non sufficientemente motivate.

Il parere è obbligatorio (deve essere richiesto) ma potrebbe essere ritenuto non vincolante (l'ente locale potrebbe procedere in difformità).

Inoltre, viene eliminato il parere delle autorità di regolazione del settore (ove costituite), previsto dall'art. 23-bis nella sua formulazione originaria, in aggiunta a quello dell'Antitrust.

La lettera c) aggiunge un comma 4-bis all'art. 23-bis.

La disposizione prevede la definizione delle soglie oltre le quali gli affidamenti di servizi pubblici locali assumono rilevanza ai fini dell'espressione del parere che l'Autorità deve esprimere per l'affidamento "in house" (di cui al comma 4).

La definizione di tali soglie, secondo quanto stabilito da una modifica introdotta al Senato, è demandata ai regolamenti governativi previsti dal comma 10 del'art. 23-bis, mentre il testo originario del decreto-legge ne aveva affidato il compito all'Antritrust.

La lettera d) sostituisce i commi 8 e 9 dell'art. 23-bis citato.

Il comma 8 dell'art. 23-bis, nel testo novellato, stabilisce il regime transitorio degli affidamenti "non conformi", rispetto a quanto stabilito ai (novellati) commi precedenti.

Il comma 10, lettera e) del testo previgente affidava invece ad un regolamento la definizione del regime transitorio (questa parte del testo previgente viene soppressa dalle norma in esame: vedi, infra, lettera g).

Il testo previgente - per questa parte - riguardava solo le concessioni del servizio idrico integrato (che sarebbero cessate automaticamente alla data del 31 dicembre 2010).

A seguito della norma in esame il settore idrico ricade nella generale disciplina transitoria, di seguito descritta:

§      le gestioni "in house" conformi ai principi comunitari, esistenti al 22 agosto 2008, cessano automaticamente ed improrogabilmente il 31 dicembre 2011, a meno che, secondo una integrazione introdotta al Senato, le amministrazioni, entro tale data, non acquisiscano con gara pubblica un socio privato con una quota almeno pari al 40%; in questo caso le gestioni cessano alla scadenza indicata nel contratto;

§      le gestioni affidate senza gara a società miste, qualora vi sia stata gara per la selezione del socio nel rispetto dei principi stabiliti dalla disciplina ordinaria (di cui alla lettera a) del comma 2), ma che non abbiano avuto il "doppio oggetto" (qualità di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio) cessano anch'esse automaticamente ed improrogabilmente al 31 dicembre 2011;

§      le gestioni rientranti nella fattispecie precedente, affidate però con gare a "doppio oggetto" (qualità di socio e l'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio) non decadono, ma cessano alla scadenza prevista;

§      gli affidamenti diretti assentiti alla data del 1° ottobre 2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in borsa a tale data e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, sono sottoposti a due diversi regimi:

-    cessano alla scadenza prevista gli affidamenti per i quali la partecipazione pubblica si riduca anche progressivamente, con gare o con forme di collocamento privato presso investitori qualificati e operatori industriali, ad una quota non superiore al 30 per cento entro, come stabilito dal Senato, il 31 dicembre 2015 (il testo originario prevede il 31 dicembre 2012). Inoltre, il Senato ha aggiunto l'ipotesi di riduzione minore, al 40% da raggiungere però in un tempo più breve: entro il 30 giugno 2013;

-       negli altri casi, gli affidamenti cessano improrogabilmente ed automaticamente al 30 giugno 2013 (per le società in cui il socio pubblico non ha ridotto entro questa data la sua quota nemmeno del 40%) o al 31 dicembre 2015 (per le società in cui il socio pubblico non ha ridotto entro questa data la sua quota almeno del 30%);

§      tutte le altre gestioni (che non rientrano nei casi precedenti) cessano automaticamente entro e non oltre la data il 31 dicembre 2010.

Il comma 9 dell'art. 23-bis, nel testo novellato, riguarda i divieti posti in capo ai titolari di servizi pubblici locali affidati senza gara, divieti che escludono la possibilità di acquisire la gestione di servizi ulteriori ovvero in ambiti territoriali diversi, e di svolgere servizi o attività per altri enti pubblici o privati, né direttamente, né tramite loro controllanti o altre società che siano da essi controllate o partecipate, né partecipando a gare.

La novella definisce diversamente i soggetti, affidatari "in house", destinatari dell'immodificato divieto e vi aggiunge le società miste affidatarie alle nuove condizioni.

Il divieto vale dunque per:

§      le società, le loro controllate, controllanti e controllate da una medesima controllante, anche non appartenenti a Stati membri dell'Unione europea, che, in Italia o all'estero, gestiscono di fatto o per disposizioni di legge, di atto amministrativo o per contratto servizi pubblici locali in virtù di affidamento diretto, o di una procedura non ad evidenza pubblica ovvero "in house";

§      le società miste, affidatarie ai sensi del comma 2, lettera b).

Il divieto - specifica ora la disposizione in esame, a differenza di quella previgente - opera per tutta la durata della gestione. Inoltre, come era già nel testo previgente, non si applica alle società quotate in mercati regolamentati e, come aggiunto dal Senato, al socio privato selezionato con gara pubblica.

La disposizione, infine, sopprime quella previgente, secondo cui, per l'affidamento dei servizi entro la data del 31 dicembre 2010, si procede in ogni caso mediante procedura competitiva ad evidenza pubblica.

Un altro emendamento approvato dal Senato ha specificato più in dettaglio le modalità di partecipazione alle gare degli affidatari diretti. In particolare, si prevede che:

§      possono concorrere in tutto il territorio nazionale;

§      la prima gara utile per la loro partecipazione è quella successiva alla cessazione del servizio;

§      possono partecipare a gare avente ad oggetto i servizi da essa forniti.

Le lettere e), f) e g) modificano il comma 10 dell'art. 23-bis.

La lettera e), in particolare, sposta al 31 dicembre 2009 il termine entro cui il Governo, su proposta del Ministro per i rapporti con le regioni e sentita la Conferenza unificata, nonché le competenti Commissioni parlamentari, adotta uno o più regolamenti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per completare la disciplina dei servizi pubblici locali. Il testo previgente fissava il termine, ormai scaduto, a 180 giorni dalla entrata in vigore del decreto-legge 112.

La lettera f) riformula in parte l'oggetto dell'adottando regolamento, specificando che la sottoposizione al patto di stabilità riguarda i soggetti affidatari cosiddetti "in house" (risulterebbero dunque escluse le società miste) e disponendo di tener conto delle scadenze del regime transitorio (fissate al comma 8 novellato).

Società "in house" e società miste restano sottoposte a gara per l'acquisto di beni e servizi e l'assunzione di personale;

La lettera g) sopprime la lettera e) del comma 10 dell'art. 23-bis più volte citato, che demandava al sopra ricordato regolamento la disciplina della fase transitoria, contestualmente "rilegificata", col contenuto in precedenza illustrato.

Il criterio che veniva indicato al Governo prevedeva il fine del progressivo allineamento delle gestioni in essere alle disposizioni contestualmente dettate, prevedendo tempi differenziati e che gli affidamenti diretti in essere debbano cessare alla scadenza, con esclusione di ogni proroga o rinnovo; ciò esclusi i settori diversi da quello idrico, fermo restando il limite massimo stabilito dall'ordinamento di ciascun settore per la cessazione degli affidamenti effettuati con procedure diverse dall'evidenza pubblica o da quella in house.

Il comma 1-bis, introdotto nel corso dell'esame al Senato, esclude dalla cessazione entro il 31 dicembre 2010 (prevista dal comma 8, lett. e) per le gestioni dirette) i contratti di servizio in materia di trasporto pubblico locale su gomma, affidati con procedura diversa dalla gara, ai sensi dell'art. 61 della legge 23 luglio 2009, n. 99, nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano.

Il citato articolo 61 della legge n. 99/2009, richiamando l'articolo 5 del regolamento (CE) n. 1370/2007, consente alle regioni e agli enti locali di svolgere direttamente i servizi di trasporto pubblico regionale e locale o di affidarli, oltre che mediante una procedura di gara, con le seguenti modalità:

§      mediante affidamento in house;

§      mediante aggiudicazione diretta, nei seguenti casi:

-       per i contratti di servizio inferiori, per valore o per chilometri annui, ai limiti previsti dal citato regolamento;

-       in caso di interruzione del servizio o di pericolo imminente di interruzione;

-       per il trasporto ferroviario.

L'esclusione disposta dal comma in esame si applica ai contratti in essere alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge.

Il comma 1-ter, introdotto nel corso dell'esame al Senato, stabilisce il principio della autonomia gestionale del soggetto gestore del servizio idrico integrato e della piena ed esclusiva proprietà pubblica delle risorse idriche, il cui governo spetta esclusivamente alle istituzioni pubbliche, in particolare in ordine alla qualità e prezzo del servizio, in conformità a quanto previsto dal D.Lgs. 152/2006 (Codice ambientale), che lo devono esercitare garantendo il diritto alla universalità ed accessibilità del servizio.

Riguardo allatutela e uso delle risorse idriche, si ricorda innanzitutto che l'art. 144 del D.Lgs. 152/2006 stabilisce che tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo, appartengono al demanio dello Stato. Le acque costituiscono una risorsa che va tutelata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà; qualsiasi loro uso è effettuato salvaguardando le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale.

Quanto alla proprietà delle infrastrutture idriche, ai sensi dell'art. 143 del D.Lgs. 152/2006 gli acquedotti, le fognature, gli impianti di depurazione e le altre infrastrutture idriche di proprietà pubblica, fino al punto di consegna e/o misurazione, fanno parte del demanio ai sensi degli articoli 822 e seguenti del codice civile e sono inalienabili se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge. La tutela di tali beni spetta anche all'autorità d'ambito.

Si ricorda inoltre che l'art. 150 del D.Lgs. 152/2006 disciplina la scelta della forma di gestione del servizio idrico integrato. In particolare, l'autorità d'ambito, sulla base di quanto previsto all'articolo 113, comma 5, del D.Lgs. 267/2000 (TU enti locali) in materia di servizi pubblici locali (ora sostituito dall'art. 23-bis del D.L. 112/2008, come modificato dall'articolo in esame), aggiudica la gestione del servizio mediante gara ovvero a società partecipate esclusivamente e direttamente da comuni o altri enti locali compresi nell'ambito territoriale ottimale, qualora ricorrano obiettive ragioni tecniche od economiche.

Occorrerebbe valutare l'opportunità di un coordinamento delle disposizioni di cui all'art. 150 con la nuova formulazione dell'art. 23-bis introdotta dall'articolo in commento.

Ai sensi dell'art. 151 del D.Lgs. 152/2006, i rapporti fra autorità d'ambito e gestori del servizio idrico integrato sono regolati da convenzioni predisposte dall'autorità d'ambito.A tal fine, le regioni e le province autonome adottano convenzioni tipo, con relativi disciplinari, che devono prevedere in particolare:

a) il regime giuridico prescelto per la gestione del servizio:

b) la durata dell'affidamento, non superiore comunque a trenta anni;

c) l'obbligo del raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario della gestione;

d) il livello di efficienza e di affidabilità del servizio da assicurare all'utenza, anche con riferimento alla manutenzione degli impianti;

e) i criteri e le modalità di applicazione delle tariffe determinate dall'autorità d'ambito e del loro aggiornamento annuale, anche con riferimento alle diverse categorie di utenze;

f) l'obbligo di adottare la carta di servizio sulla base degli atti d'indirizzo vigenti;

g) l'obbligo di provvedere alla realizzazione del Programma degli interventi;

h) le modalità di controllo del corretto esercizio del servizio e l'obbligo di predisporre un sistema tecnico adeguato a tal fine;

i) il dovere di prestare ogni collaborazione per l'organizzazione e l'attivazione dei sistemi di controllo integrativi che l'autorità d'ambito ha facoltà di disporre durante tutto il periodo di affidamento;

l) l'obbligo di dare tempestiva comunicazione all'autorità d'ambito del verificarsi di eventi che comportino o che facciano prevedere irregolarità nell'erogazione del servizio, nonché l'obbligo di assumere ogni iniziativa per l'eliminazione delle irregolarità, in conformità con le prescrizioni dell'autorità medesima;

m) l'obbligo di restituzione, alla scadenza dell'affidamento, delle opere, degli impianti e delle canalizzazioni del servizio idrico integrato in condizioni di efficienza ed in buono stato di conservazione;

n) l'obbligo di prestare idonee garanzie finanziarie e assicurative;

o) le penali, le sanzioni in caso di inadempimento e le condizioni di risoluzione secondo i principi del codice civile;

p) le modalità di rendicontazione delle attività del gestore.

Ai sensi del successivo articolo 153, le infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali sono affidate in concessione d'uso gratuita, per tutta la durata della gestione, al gestore del servizio idrico integrato, il quale ne assume i relativi oneri nei termini previsti dalla convenzione e dal relativo disciplinare.

La tariffa del servizio idrico integrato (articolo 154) costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere, dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell'autorità d'ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio "chi inquina paga". Tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo.Nella modulazione della tariffa sono assicurate agevolazioni per quelli domestici essenziali, nonché per i consumi di determinate categorie, secondo prefissati scaglioni di reddito.

Il comma 2, non modificato dal Senato, dell'articolo 15 in esame elimina - mediante la soppressione del quarto periodo dell'articolo 9-bis, comma 6, del D.L. 39/2009 - la competenza della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche sul parere preventivo per la concessioni di affidamenti "in house".

Il testo novellato dell'articolo 23-bis, più volte citato, comma 4, non prevede più, infatti, al riguardo il parere delle autorità di regolazione del settore, ma solo un parere dell'Antitrust.

La Commissione è stata istituita presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare dall'articolo 9-bis, comma 6 del D.L. 39/2009 in sostituzione del Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche. Si rammenta che il Comitato aveva a sua volta sostituito (in forza dell'art. 1, comma 5, del D.Lgs. n. 284/2006), subentrando nelle relative competenze, l'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti, ripristinando la situazione preesistente all'emanazione del cd. Codice dell'ambiente (D.Lgs. n. 152/2006), che aveva provveduto a sopprimere il Comitato per sostituirlo con l'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti.

La Commissione predispone il Programma nazionale per il coordinamento delle iniziative di monitoraggio, verifica e consolidamento degli impianti per la gestione dei servizi idrici, per garantire l'efficienza degli impianti e la salvaguardia delle risorse idriche nel territorio nazionale, ai fini della prevenzione e del controllo degli effetti di eventi sismici.

Il comma 2-bis, introdotto nel corso dell'esame al Senato, proroga di ulteriori sei mesi (e quindi fino alla metà di febbraio 2010) l'applicazione della tariffazione ai rifiuti assimilati per le quantità conferite al servizio di gestione dei rifiuti urbani. Il termine attualmente previsto dal decreto legislativo 152/2006 (art. 195, comma 2, lett. e)) è di 18 mesi.

Tale scadenza era già stata prorogata dall'articolo 5, comma 2, del D.L. 208/2008, che aveva previsto il differimento dall'originale scadenza da 12 mesi a 18 mesi, fino alla metà di agosto 2009.

Si ricorda che la lett. e) del comma 2 dell'art. 195 del D.Lgs. n. 152 del 2006 (cd. Codice ambientale) dispone che spetta allo Stato la determinazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per l'assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani. Le modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 4/2008 hanno quindi previsto che ai rifiuti assimilati, entro un anno (termine prima differito a diciotto mesi e ora prorogato di ulteriori sei mesi) venga applicata esclusivamente una tariffazione per le quantità conferite al servizio di gestione dei rifiuti urbani.

Oltre a nuove specifiche disposizioni in materia di tariffa, nella nuova formulazione è venuto meno il limite dimensionale (relativo alla superficie dell'impresa) in forza del quale la determinazione dei criteri di assimilabilità riguardava i rifiuti speciali "derivanti da enti e imprese esercitate su aree con superficie non superiore ai 150 metri quadri nei Comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti, o superficie non superiore a 250 metri quadri nei Comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti". Il nuovo testo stabilisce inoltre quali siano i rifiuti non assimilabili agli urbani, aggiungendo alla fattispecie già prevista nel testo originario del codice e relativa ai "rifiuti che si formano nelle aree produttive, compresi i magazzini di materie prime e di prodotti finiti, salvo i rifiuti prodotti negli uffici, nelle mense, negli spacci, nei bar e nei locali al servizio dei lavoratori o comunque aperti al pubblico" anche i rifiuti che si formano nelle strutture di vendita con superficie due volte superiore ai limiti di cui all'art. 4, comma 1, lettera d), del D.Lgs. n. 114/1998.

Il nuovo testo prevede, infine, la definizione con decreto ministeriale (del Ministro dell'ambiente, d'intesa con il Ministro dello sviluppo economico), entro novanta giorni, dei criteri per l'assimilabilità ai rifiuti urbani. Si ricorda che fino all'emanazione di tale decreto continueranno a valere i criteri dettati dalla delibera 27 luglio 1984, come stabilito dall'art. 1, comma 184, lettera b), della legge finanziaria 2007 (n. 296/2006), "nelle more della completa attuazione delle disposizioni recate dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152".

Il comma 2-ter, introdottonel corso dell'esame al Senato, proroga dal 31 dicembre 2009 al 31 dicembre 2010, il termine entro il quale non sono ammessi in discarica i rifiuti con PCI (Potere calorifico inferiore)[51] superiore a 13.000 kj/kg (il cd. fluff di frantumazione degli autoveicoli), previsto dall'art. 6, comma 1, lett. p) del decreto legislativo n. 36 del 2003.

Si ricorda che l'ultima proroga al 31 dicembre 2009 era stata disposta dall'art. 6, comma 1, del D.L. 208/2008.

Occorre ricordare che tale divieto non era previsto dalla direttiva comunitaria recepita n. 31/999/CE, ma era stato inserito nel decreto legislativo n. 36 con la finalità di potenziare il recupero energetico dei rifiuti attraverso processi di termovalorizzazione.

Il D.Lgs. 13 gennaio 2003, n. 36 ha provveduto a dettare disposizioni attuative della direttiva 31/1999/CE per quel che riguarda i tipi di discarica e i rifiuti da ammettere in discarica. Ai sensi dell'art. 4, le discariche sono state classificate sulla base della tipologia dei rifiuti conferiti, in: discarica per rifiuti inerti; discarica per rifiuti non pericolosi e discarica per rifiuti pericolosi. Tale distinzione, che riproduce la classificazione comunitaria, ha voluto semplificare, razionalizzare ed uniformare i sistemi di classificazione delle discariche introdotti con la deliberazione 27 luglio 1984. L'art. 6 ha quindi indicato i rifiuti che non potranno essere ammessi in discarica, tra i quali rientrano appunto, anche i rifiuti con PCI > 13.000 kJ/kg oggetto della proroga disposta con l'articolo in esame, che dovranno, invece, essere smaltiti in impianti di termovalorizzazione, ai fini di potenziare il recupero energetico.

Appare utile sottolineare come la norma in commento riguardi soprattutto il cd. fluff, residuo del processo di frantumazione di veicoli a fine vita. Tale processo separa il materiale ferroso destinato al riciclo, da quello (il fluff) che ha un elevato potere calorifico e potrebbe essere quindi trattato in maniera specifica, ma che attualmente viene conferito in discarica in mancanza di impianti che ne consentano il recupero energetico in Italia.

Si rammenta, infine, che l'APAT e ARPA, su richiesta del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, hanno pubblicato nel 2006 un'indagine "Studio APAT/ARPA sul fluff di frantumazione degli autoveicoli"[52], con la quale si è inteso definire in maniera più approfondita le caratteristiche di tale rifiuto. Nelle conclusioni dello studio si legge che "Il fluff, come evidenziato da dati di letteratura, risulta avere un potere calorifico elevato; al fine di valutarne il possibile trattamento in inceneritori con recupero energetico, si è reso necessario programmare una ulteriore indagine. L'APAT intende infatti condurre delle prove sperimentali di combustione di un campione di fluff con caratteristiche note, in condizioni controllate, presso impianti di incenerimento dotati di sistemi di controllo in continuo dei parametri di processo e una prova di combustione con torcia al plasma.".

Il comma 2-quater, introdotto nel corso dell'esame al Senato, differisce il termine (fissato in 120 giorni dall'art. 8-sexies del D.L. 208/2008) entro il quale deve essere fissato l'importo della quota di tariffa non dovuta riferita all'esercizio del servizio di depurazione da restituire da parte dei gestori del servizio idrico integrato. Tale termine è ora spostato a 210 giorni.

Si ricorda che con la sentenza n. 335 dell'8 ottobre 2008 la Corte Costituzionale ha dichiarato:

- l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36, nella parte in cui prevede che la quota di tariffa riferita al servizio di depurazione è dovuta dagli utenti "anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi";

- l'illegittimità costituzionale, dell'art. 155, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nella parte in cui prevede che la quota di tariffa riferita al servizio di depurazione è dovuta dagli utenti "anche nel caso in cui manchino impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi".

Conseguentemente, l'articolo art. 8-sexies del D.L. 208/2008 ha ridisciplinato il rapporto con l'utenza da parte dei gestori dei servizi di depurazione e dettato le necessarie norme per l'attuazione della sentenza n. 335 del 2008.

In particolare, viene stabilito che gli oneri relativi alle attività di progettazione e di realizzazione o completamento degli impianti di depurazione, nonché quelli relativi ai connessi investimenti, come espressamente individuati e programmati dai piani d'ambito, costituiscono una componente vincolata della tariffa del servizio idrico integrato che concorre alla determinazione del corrispettivo dovuto dall'utente. Detta componente è pertanto dovuta al gestore dall'utenza, nei casi in cui manchino gli impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi, solo a seguito dell'avvio delle procedure di affidamento delle prestazioni di progettazione o di completamento delle opere necessarie all'attivazione del servizio di depurazione, a condizione che alle stesse si proceda nel rispetto dei tempi programmati.

Il comma 2 dell'articolo disciplina quindi la restituzione, a decorrere dal 1º ottobre 2009, della quota di tariffa non dovuta riferita all'esercizio del servizio di depurazione.

Viene infatti previsto che i gestori del servizio idrico integrato vi provvedano, anche in forma rateizzata, entro il termine massimo di 5 anni e che dall'importo da restituire vadano dedotti gli oneri derivati dalle attività di progettazione, di realizzazione o di completamento avviate qualora manchino gli impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi.

Ai sensi dell'ultimo periodo del comma 2, l'individuazione dell'importo da restituire è demandata alle rispettive autorità d'ambito, che vi dovranno provvedere entro 120 giorni (ora 210) dall'entrata in vigore della legge di conversione al decreto-legge in esame.

Il comma 3 estende l'applicazione delle norme illustrate anche agli enti locali gestori in via diretta dei servizi di acquedotto, fognatura e depurazione, prevedendo altresì che, in tali casi, all'individuazione dell'importo da restituire provvedano i medesimi enti locali.

Il comma 4 prevede l'emanazione, entro 2 mesi dall'entrata in vigore della presente legge di conversione, di decreti del Ministro dell'ambiente - su proposta del Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche - volti a stabilire i criteri e parametri per l'attuazione di quanto previsto dal comma 2. Il Ministro dell'ambiente ha quindi emanato un decreto attuativo in data 30 settembre 2009, in corso di registrazione alla Corte dei conti[53].

Ai sensi del successivo comma 5, nell'ambito delle informazioni fornite all'utenza debbono rientrare anche quelle inerenti il consuntivo delle spese già sostenute ed il preventivo delle spese che il gestore deve ancora sostenere, nonché l'osservanza dei tempi di realizzazione previsti. Il comma 6 affida quindi al Comitato il controllo e il monitoraggio periodico del corretto adempimento degli obblighi informativi da parte del gestore. Lo stesso comma prevede poi, nell'ipotesi di inadempienze da parte del gestore, l'intervento tempestivo dell'autorità d'ambito.
Documenti all'esame delle istituzioni dell'UE

Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 dai Capi di Stato e di Governo, introduce una specifica base giuridica per l'intervento dell'UE in materia di servizi di interesse generale. In particolare, l'articolo 14 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea stabilisce che, in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse economico generale e del loro ruolo ai fini della promozione della coesione sociale e territoriale, l'UE e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione dei trattati, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a princìpi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Spetta al Parlamento europeo ed al Consiglio, stabilire tali principi e fissare tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi.

A tale proposito il protocollo n. 26 allegato al Trattato di Lisbona stabilisce che i valori comuni dell'Unione con riguardo al settore dei servizi di interesse economico generale comprendono in particolare:

- il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti;

- la diversità tra i vari servizi di interesse economico generale e le differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse;

- un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei diritti dell'utente.

E' fatta salva la facoltà degli Stati membri di fornire, commissionare ed organizzare servizi di interesse generale non economico.